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最高人民检察院关于人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况的报告
时间:2023-10-25  作者:  新闻来源:  【字号: | |

最高人民检察院关于人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况的报告

——2023年10月21日

在第十四届全国人民代表大会

常务委员会第六次会议上


最高人民检察院检察长 应 勇


全国人民代表大会常务委员会:


根据本次会议安排,我代表最高人民检察院报告人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况,请审议。


生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,以前所未有的决心和力度开展了一系列开创性工作,生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化,成为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志。习近平总书记亲自推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新,提出一系列新理念新思想新战略,形成习近平生态文明思想,为新时代生态文明建设提供了根本遵循。


人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在生态文明法治建设中肩负着重要责任。各级检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,积极践行绿水青山就是金山银山的理念,始终把生态环境和资源保护工作摆在突出位置,自觉为大局服务、为人民司法、为法治担当,统筹发挥刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能,主动加强与其他职能部门协作联动,持续深化生态文明司法保护,充分运用法治力量服务美丽中国建设。


一、主要工作和成效


近年来,伴随生态文明建设取得举世瞩目的伟大成就,生态环境和资源保护检察工作扎实推进。2018年至今年6月,全国检察机关共办理各类环境资源案件82.3万件。其中,2018年至2022年受理审查逮捕环境资源犯罪案件6.5万件,比前五年上升55.7%;受理审查起诉21万件,比前五年上升94.2%;办理环境资源民事行政检察监督案件6.3万件,年均上升54.5%;立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼39.5万件,年均上升12.5%。


(一)坚持严的基调,依法惩治环境资源犯罪。习近平总书记反复强调“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。最高人民检察院深入贯彻《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》和全国人大常委会决议,2019年会同最高人民法院、公安部等制定《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》,今年8月会同最高人民法院发布司法解释,加大对污染环境类犯罪惩治力度。经持续严惩,此类犯罪呈下降趋势。2018年至今年6月,受理审查起诉污染环境类犯罪4.3万人。其中,2022年比2018年下降31.7%。坚决惩治非法排放、倾倒或者处置危险废物犯罪,2020年起协同生态环境部、公安部专项整治,牵头发布典型案例,起诉相关犯罪8680人。某废铝加工点将熔炼中产生的大量铝灰交由无资质人员非法转运、倾倒、填埋,浙江检察机关以污染环境罪起诉18人,并推动当地建起危险废物集中处置中心。加大对破坏资源保护类犯罪打击力度,此类犯罪呈上升趋势。2018年至今年6月受理审查起诉35.1万人。其中,2022年比2018年上升47.6%。严守耕地红线,依法惩治非法占用农用地犯罪,起诉2.7万人。针对盗采矿产资源犯罪多发,起诉非法采矿、破坏性采矿犯罪3.9万人,制发典型案例,今年5月会同公安部、中国海警局专项整治盗采海砂违法犯罪。


(二)依法维护公益,充分履行生态环境和资源保护领域公益诉讼检察职责。良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。检察机关忠实履行“公共利益代表”的神圣职责,2018年至今年6月,共办理生态环境和资源保护领域行政公益诉讼38.8万件、民事公益诉讼5.9万件。向行政机关发出诉前检察建议32.6万件,行政机关回复整改率99.3%,绝大多数公益损害问题在诉前得到解决。对于诉前解决不了问题、具有示范意义的案件,坚持以“诉”的确认体现司法价值引领,提起诉讼2.5万件,法院已审结2.2万件,99.8%得到裁判支持。服务打好蓝天保卫战。助力大气污染防治,办理该领域公益诉讼3万余件。某机动车检验检测服务公司通过使用排放检验作弊设备,篡改汽车尾气数据,帮助不合格车辆逃避监管。江苏检察机关在依法起诉涉案公司及作弊设备生产、销售、使用等环节16名被告人的同时,对相关公司和人员提起民事公益诉讼,依法追究生态环境损害赔偿责任。服务打好碧水保卫战。会同水利部、公安部等开展河湖安全保护专项执法行动。认真贯彻长江保护法,连续举办四届服务保障长江经济带发展检察论坛,出台服务长江经济带发展10项检察举措。会同公安部、农业农村部、市场监管总局等9部门专项整治长江流域非法捕捞,助力长江十年禁渔。长江沿线港口众多,船舶污染成为顽疾,最高人民检察院直接以公益诉讼立案,沿江11省市检察机关同步办理关联案件532件,推动多部门协同、全流域联动治理。认真贯彻黄河保护法,制定服务黄河流域生态保护和高质量发展18条意见。会同水利部开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动,今年4月联合举办首届服务保障黄河国家战略检察论坛,部署开展黄河流域水资源保护专项行动,联合发布协同保护黄河水安全典型案例。开展“守护海洋”专项监督,会同最高人民法院发布首个海洋公益诉讼司法解释,办理海洋环境保护公益诉讼5388件。服务打好净土保卫战。依法督促整治被非法占用、污染损毁的耕地、林地、湿地、草原等786万余亩,助力守牢国土生态保护红线。某地一行政主管部门批准将130余亩耕地临时用作项目建设取土场。项目结束后土地未复垦,又被租赁用于建设厂房,种植条件被严重破坏。山东检察机关经公益诉讼调查,以检察建议督促主管部门履行耕地修复监管职责,该部门仍怠于履职,遂提起行政公益诉讼,督促复垦被损毁的耕地。推广江苏、贵州等地经验,以公益诉讼推动整治电捕蚯蚓严重破坏土壤生态行为。辽宁、吉林、黑龙江检察机关深入开展“保护黑土地、守护大粮仓”公益诉讼专项活动。


(三)加强诉讼监督,促进提升环境资源执法司法质效。检察机关在生态文明法治保障中肩负双重责任,既要确保自身严格依法办案,又要履行好诉讼监督职能,促进其他执法司法机关严格执法、公正司法。刑事诉讼监督中,分别与公安部、中国海警局共建侦查监督与协作配合机制,实现监督关口前移,从源头上规范办案。王某非法收购废旧铅蓄电池炼铅,排放的废物导致空气严重污染、土壤中重金属严重超标。公安机关以其涉嫌污染环境罪提请批准逮捕,河南检察机关认真审查,追捕、追诉26名同案犯,全部被判处有期徒刑。持续开展环境资源犯罪专项立案监督,防止有案不立、有罪不究。2018年至今年6月,对认为应立案而未立案的环境资源案件,督促公安机关立案9543件;认为不应立案而立案的,提出纠正意见9368件,公安机关撤案9114件。督促行政执法机关向公安机关移送涉嫌环境资源犯罪案件1.1万件,切实防止以罚代刑、降格处理。对认为确有错误的环境资源刑事裁判提出抗诉1242件,法院已审结935件,其中改判、发回重审687件,改变率73.5%。民事诉讼监督中,重点加强土地承包经营权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷、环境污染责任纠纷等民事诉讼监督,引导民事主体节约资源、保护环境。对认为确有错误的环境资源民事裁判提出抗诉53件,法院已审结48件,改变率87.5%;提出再审检察建议36件,采纳率88.9%。辽宁检察机关在办理一起林地承包经营权转让合同纠纷监督案中,发现当事人未经林业主管部门同意,擅自在林地建设房屋并转让,损害公共利益,以转让合同无效提出抗诉,获裁判支持。行政诉讼监督中,重点围绕涉环境污染处罚、占地规划许可、土地征收等行政诉讼开展监督,既维护司法公正又促进依法行政。对认为确有错误的环境资源行政裁判提出抗诉22件,法院已审结15件,改变率60%;提出再审检察建议38件,采纳率60.5%。同时,针对土地行政处罚决定执行难,部署行政非诉执行专项监督,监督怠于申请强制执行、不规范执行等案件3.2万件,涉土地35.2万亩。某公司违法占用44亩永久基本农田长达7年,相关负责人被依法追究刑事责任,但拒不执行行政处罚决定,经最高人民检察院和自然资源部督办,该公司自行拆除涉案建筑物,并复垦到位。扎实开展行政争议实质性化解,通过抗诉、检察建议、促成和解、公开听证等举措,化解环境资源领域行政争议2222件,促使行政相对人主动履行缴纳罚款、退还土地、恢复原状、补植复绿等义务。


(四)深化以案促治,助推生态环境和资源保护高水平治理。习近平总书记强调“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”。检察机关依法服务生态文明建设,高质效办好每一个案件,以司法办案促进社会治理。落实惩罚性赔偿。认真贯彻民法典,落实生态环境损害惩罚性赔偿制度,引领树立“恶意破坏环境当受重罚”的理念。一化工企业跨省倾倒废液造成污染,严重危害村民饮水安全,江西检察机关对6名直接责任人依法提起公诉、追究刑事责任,并对该企业提起民事公益诉讼,要求在支付损害赔偿金的同时,还须承担惩罚性赔偿责任,得到裁判支持。做实恢复性司法。针对不同类型案件特点,采取损害赔偿、增殖放流、补植复绿、异地修复、劳务代偿等方式,督促做好生态修复工作。某水产品公司非法收购、倒卖野生海龟,江苏检察机关办案中发现被倒卖的海龟生存状况堪忧、亟待救助保护,遂改变结案后再行处置涉案野生动物的习惯做法,固定证据后即联合相关部门及时将200余只海龟放归大海。规范法律适用。推动将“古树名木以及列入《国家重点保护野生植物名录》的野生植物”纳入刑事司法保护范围,明确“非法移栽”的行为性质及处罚原则。针对破坏野生动物资源犯罪持续大幅上升,既依法从严惩治,加强生物多样性保护;又坚持法理情相统一、罪责刑相适应,尊重生态保护规律。坚持标本兼治,深化源头治理。湖南某县锰矿资源丰富,因生产粗放、工艺落后、监管不严等,导致环境污染问题日益严重。省检察院组建工作专班,一体推进打击刑事犯罪、监督行政违法、维护公共利益,并结合办案制发检察建议,为矿业污染综合治理提供法治样本。严格落实“谁执法谁普法”的普法责任制,通过发布检察白皮书、组织观摩庭审等多种方式加强法治宣传,助力营造崇尚生态文明的社会氛围。深化与相关国际组织交流合作,积极参与世界自然保护大会、《湿地公约》及《生物多样性公约》缔约方大会等国际会议,中国环境资源保护法治故事广受关注和赞誉。


(五)树牢系统观念,推动构建生态环境和资源保护大格局。加强生态文明建设是一项系统工程,检察机关坚持上下一体、内外联动,携手打好协同保护“组合拳”。主动向地方党委、人大报告环境资源检察工作情况。2018年以来,27个省级党委、政府出台支持公益诉讼检察工作的意见,29个省级人大常委会出台加强公益诉讼检察工作的决定,均明确要求加强生态环境和资源保护领域公益诉讼工作。深化执法司法跨部门协作联动。认真落实环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法,重大案件信息共享、会商督办,形成惩治合力。两家环保科技公司为牟取非法利益,半年时间内出具虚假环评报告927份。案发后,山东检察机关、公安机关、生态环境部门联动,依法追诉空壳环评单位的实际控制人、“挂靠”的环评工程师、居间联络的“掮客”等4名犯罪嫌疑人,充分彰显对环评弄虚作假“零容忍”的态度。会同自然资源部推动省级层面自然资源行政执法与行政检察衔接机制全覆盖。会同生态环境部、自然资源部等9部门制定21条意见,在检察公益诉讼中加强协作配合。分别会同水利部、国家林草局健全行政执法与检察公益诉讼协作机制,携手抓实江河湖海、林草湿荒保护治理。注重从中央生态环境保护督察反馈问题中发现公益诉讼案件线索。某企业在厂区内非法填埋废渣,造成土壤和地下水污染,被中央生态环境保护督察“点名”。内蒙古检察机关提起民事公益诉讼后,该企业依法处置废渣,并开展土壤清挖、补植复绿等工作,治理修复工作通过了验收。检察机关还向生态环境部门发出检察建议,推动该行业环境污染问题专项整治。针对生态环境损害赔偿难问题,协同生态环境部等13部门制定管理规定,14个省区市建立检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接机制。针对环境损害鉴定难、鉴定贵问题,会同司法部推动58家鉴定机构落实检察公益诉讼先鉴定后收费。健全检察机关一体履职机制。完善上下级检察院依法跟进监督、接续监督机制。松花江某段两岸堤防之间形成两处大规模垃圾堆放场,存续时间超过10年,严重影响水质安全和行洪安全。吉林检察机关提起行政公益诉讼,诉请垃圾堆放场所在地政府履行监管职责。该案历经一审、二审、再审和重审,县、市、省三级检察机关接续监督,最终推动清理垃圾、修复生态、完善监管。强化“四大检察”内部协作配合,在办理刑事案件时注意发现生态环境公益损害线索,依法提起刑事附带民事公益诉讼2.1万件,同步追究环境损害赔偿责任。依托国家重大区域发展战略,完善区域检察协作机制,联动开展线索发现、移送处理、同步监督等工作,推动解决跨区域、跨流域生态环境和资源保护问题。万峰湖、南四湖水域连接多省,上下游、左右岸治理不一,污染多年。最高人民检察院直接立案,四级检察院合力,助推地方政府联手共治,再现一湖碧水后,又推动生态渔业发展、助力乡村振兴。健全社会支持工作机制。探索推广公开听证、宣告送达、公益诉讼圆桌会议、第三方评估等机制,引导公众有序参与生态环境治理。与中央统战部和各民主党派中央共建“益心为公”志愿者检察云平台,依靠公众力量发现和解决公益损害问题。现已注册志愿者8万余名,提报案件线索1.3万件。


(六)强化素能建设,不断提升生态环境和资源保护检察工作专业化水平。生态环境和资源保护检察工作涉及面广、专业性强,对检察队伍素质能力提出更高要求。深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育,学思践悟习近平生态文明思想、习近平法治思想,抓好实战实训、岗位练兵、同堂培训,一体提升政治素质、业务素能。最高人民检察院发布涉环境资源检察工作司法解释和司法解释性质文件20件,发布指导性案例18件、典型案例424件,编写环境卫生犯罪等办案指引,引导规范办案。深化行政机关专业人员兼任检察官助理制度,邀请自然资源、生态环境、水利等部门业务骨干参与检察听证、案件讨论,提供专业咨询意见;建立环境公益诉讼技术专家库,借智借力提升履职水平。深化现代科技应用,依托大数据发现类案监督线索。


二、面临的挑战和问题


从检察办案情况看,当前我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。一是环境资源犯罪总体呈上升趋势。2022年受理审查起诉环境资源犯罪7.8万人,较2018年上升34.9%;今年上半年受理审查起诉4.1万人,同比上升10.1%。犯罪类型较为集中,非法捕捞水产品、滥伐林木、非法采矿、非法占用农用地、污染环境、非法狩猎等6个罪名占83%,非法处置进口的固体废物、破坏性采矿、擅自进口固体废物犯罪案件零星散发。二是生态环境和资源保护领域公益损害问题多发。检察机关立案办理的生态环境和资源保护领域公益诉讼,占公益诉讼案件总数的51.6%,公益损害行为呈多样化趋势。三是部分公民、企业环境资源保护法治意识有待加强。环境资源犯罪案件中共同犯罪占50.5%,尤其污染环境罪和非法采矿罪的案均犯罪嫌疑人2.5人。起诉环境资源单位犯罪2365件,反映出部分企业环保主体责任尚未落实,甚至为谋求非法利益违法犯罪。以上这些情况,是我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解在司法环节的具体体现,深刻警醒我们必须以更高站位、更宽视野、更大力度谋划和推进生态文明司法保护工作。


近年来生态环境和资源保护检察工作虽取得积极进展,但同党中央和人民群众更高要求相比,同生态文明法治保障的形势任务相比,还有不少问题和困难。


(一)服务“高质量发展和高水平保护”的质效有待提升。一些检察机关、检察人员对生态环境治理呈现点多面广、矛盾新旧交织、压力积累叠加的特点认识不足,自觉以检察履职服务美丽中国建设的主动性不够。有的对本地生态环境要素、行业监管等情况分析研判不够,恢复性司法和公益诉讼案件办理的针对性不强,没有做到因地施策、对症下药。有的就案办案,结合办案推动生态环境和资源保护相关行业、领域、区域治理不够到位。


(二)法律监督职能作用发挥不够充分。生态环境和资源保护领域“四大检察”发展不够协调,尤其对涉环境资源民事诉讼、行政诉讼监督比较薄弱,需进一步加大办案力度。对在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,监督力度不足、精准度不够,作用发挥不充分,一定程度存在不敢监督、不会监督的问题。检察一体化机制不够完善,各项检察职能融合履职不充分,综合保护效果有待增强。


(三)协同保护制度机制落实不够到位。以系统思维打破一地一案的限制,协调解决跨区域重大生态环境问题力度不够,特别是在大江大河大湖干支流、上下游、左右岸联合执法司法方面联动不足,跨区域案件处理难、溯源难、周期长。行政执法与刑事司法双向衔接机制运行不够顺畅,有案不移、有案难移仍不同程度存在,一些刑事案件不起诉后需给予行政处罚的也未及时移送主管部门。行刑衔接信息共享平台发展不均衡,信息共享、案件移送、备案通报等未能完全落实,检察监督中获取执法信息、监测数据难。执法司法标准仍有待统一,执法司法机关对部分犯罪证据、情节等认定标准需进一步形成共识。一些地方侦查机关、检察机关与审判机关环境资源案件管辖不对应,一定程度上增加司法成本、影响办案效率。生态环境损害鉴定评估机构数量较少且分布不均,鉴定周期长、质量参差不齐,成为制约办案的棘手问题。检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接配合不够,线索信息共享不畅。


(四)基层生态环境和资源保护检察队伍相对薄弱。一些地方检察机关环境资源检察办案力量不足,基层检察院专业人才尤其紧缺。一些检察人员司法理念跟不上,线索发现、调查取证、庭审应对能力欠缺,有的过于依赖执法机关出具的认定意见、鉴定机构出具的鉴定意见,对相关证据的技术性审查、引导侦查、开展法律监督、推动源头治理、促进生态修复的能力需进一步提升。


(五)检察公益诉讼制度需进一步完善。实践的快速发展对法律供给提出新的更高需求。民事诉讼法、行政诉讼法分别只有一个条款,未能更好体现检察公益诉讼职能定位,难以体现检察公益诉讼不同于私益诉讼和其他主体提起公益诉讼的特点规律,难以满足检察调查、诉前监督、诉讼权利义务、裁判执行等检察公益诉讼特殊程序需求。单行法增设的检察公益诉讼条款多为授权性、原则性规定,也缺乏相应程序性规定。有关行政机关在生态环境和资源保护领域民事公益诉讼执行中的配合协作、职责内容、程序标准缺乏法律规范,影响受损生态环境及时妥善修复。


三、下步工作打算和建议


习近平总书记强调要“把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置”,党的二十大报告专章部署“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”,指引生态文明建设向纵深推进。全国检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,深入贯彻党的二十大和全国生态环境保护大会精神,锚定未来五年和到2035年美丽中国建设目标,全面履行法律监督职能,携手各方助力中华大地蓝天永驻、青山常在、绿水长流。


(一)提高政治站位,自觉服务人与自然和谐共生的现代化。深入贯彻美丽中国建设战略任务和重大举措,持续深入打好污染防治攻坚战,从政治上着眼、从法治上着力,深化落实用最严格制度最严密法治保护生态环境。坚持宽严相济刑事政策,依法惩治各类环境资源犯罪,守牢美丽中国建设安全底线。总结推广跨区域、全流域生态环境和资源保护公益诉讼办案模式,助力大江大河和重要湖泊保护治理。聚焦重点行业、领域、区域环境污染问题,部署开展专项监督,促进系统治理,助推高质量发展和高水平保护。积极参与城乡人居环境整治,依法解决群众身边的突出环境问题。


(二)抓实监督办案,不断提升生态环境和资源保护检察工作质效。坚持“高质效办好每一个案件”,深化生态环境和资源保护“四大检察”一体履职、综合履职、能动履职,更加注重上下联动办理重大案件。出台工作指引,完善环境资源检察业务规则体系。加强涉环境资源刑事、民事、行政诉讼监督,着力监督纠正执法司法中的突出问题。会同生态环境部等制发环境污染犯罪案件证据指引,统一执法司法标准。会同司法部等持续破解环境损害司法鉴定难、鉴定贵问题。坚持打击与修复兼顾、治罪与治理并重,对每一起涉生态环境案件开展修复必要性审查,因地因时制宜、分区分类施策,丰富替代性生态修复方式。


(三)深化多方协同,持续凝聚生态环境和资源保护工作合力。持续深入对中央生态环境保护督察移送的生态环境损害问题依法开展公益诉讼,追究违法行为人的生态环境损害责任,督促负有监管职责的行政机关依法履职。加强检察公益诉讼与行政执法衔接,推动落实信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等工作机制。强化检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接。协同最高人民法院完善环境资源案件管辖制度。形成工作合力,激发全社会共同呵护生态环境的内生动力。


(四)加强队伍建设,着力提升生态环境和资源保护检察履职能力。以基层为重点,持续抓实素能建设,与执法司法机关常态化开展同堂培训、互派干部挂职交流,着力打造高素质的环境资源检察队伍。深化实施数字检察战略,加快推进环境资源大数据法律监督模型应用,完善技术支持机制,赋能法律监督提质增效。


委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,列席会议的各位代表:做好新时代新征程生态环境和资源保护检察工作,离不开全国人大及其常委会的有力监督和关心支持。借此机会,谨提以下建议:一是加快推进编纂生态环境法典,解决生态环境保护领域立法分散问题,为环境资源执法司法提供更充分依据,进一步完善中国特色社会主义法律体系。二是加快推进检察公益诉讼专门立法,对检察公益诉讼定位、范围、程序和配套保障等作出系统规定,将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化。三是进一步推动完善环境资源行政执法与刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,促进实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。


全国人大常委会专门听取生态环境和资源保护检察工作情况报告,充分体现了对生态文明建设的高度重视、对检察工作的有力支持。全国检察机关将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,认真落实本次常委会审议意见,努力以更高质量检察履职服务美丽中国建设,为强国建设、民族复兴作出新的更大贡献。


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