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2022年11月15日，最高人民法院、最高人民检察院、教育部联合出台《关于落实从业禁止制度的意见》（以下简称《意见》）正式实施。该《意见》明确规定，教职员工实施性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪的，法院应当依照未成年人保护法第62条的规定，判决禁止其从事密切接触未成年人的工作。

就在三部门《意见》正式实施当天，该规定便从纸面走入现实。北京市海淀区法院根据检察机关起诉，对一名多次故意猥亵未成年女童、构成猥亵儿童罪的某培训机构教师王某判处有期徒刑。同时，法庭对其宣告了终身禁止从事密切接触未成年人的工作。

对教职人员作出“终身禁业”的全国首起案例立即引起各界的高度关注。

法槌落下之时，有人感到惊讶：“处理这么重？”但更多的人掩饰不住内心的激动：“就应该这样！”

国务院妇女儿童工作委员会儿童保护智库专家李晓霞认为，对整个社会而言，这算是“好消息”，至少从预防的角度而言，可以起到很好的作用，可以防止这类出现过问题的人员再次利用职务便利接触到孩子。

北京振邦律师事务所副主任、合伙人，妇女儿童援助律师李莹表示，北京司法机关在《意见》实施当天即对性侵未成年人的教职人员王某作出“终身禁业”处罚就是很好的示例。

之后较短时间内，甘肃、江苏、黑龙江、辽宁、广西、安徽、河南、四川、山东、湖南、内蒙古、福建、江西、海南、山西、天津、浙江、宁夏等地，陆续宣告了本省（区、市）“终身禁业第一案”。

比如，2022年11月22日，经检察机关提起公诉，四川省成都市青羊区法院审理了一起家教老师猥亵未成年人案件，并当庭宣判。

李某是一名男家教，2021年12月至2022年5月期间，在为10岁女孩小雨（化名）补课时，多次对被害人实施猥亵行为。最终，法院以猥亵儿童罪判处被告人李某有期徒刑五年，同时判决禁止其从事密切接触未成年人的工作。

该案系《意见》出台后，成都市首例适用未成年人保护法，对性侵害未成年人的教职人员依法宣告终身禁止从事密切接触未成年人工作的刑事案件。

再比如，2022年11月28日，经检察机关提起公诉，湖南省攸县法院对一起猥亵儿童、强制猥亵案开庭并宣判，依法判处被告人周某某有期徒刑八年，并依照未成年人保护法及《意见》的规定，判决其终身禁止从事密切接触未成年人的工作。

法院查明，2021年上半年至2022年5月，攸县某中学教师周某某多次利用其教师身份，在办公室采取摸胸、搂抱等行为，猥亵、强制猥亵未成年女学生，其中多人未满十四周岁。2022年7月，周某某被抓获归案。

该案是《意见》出台后，湖南省首例对性侵害未成年人的教职人员适用从业禁止的刑事案件。

截至发稿时，《意见》出台将近4个月，全国至少有19个省份均宣告了一起或多起对侵害未成年人的教职人员“终身禁业”。

可以看到，《意见》的出台，如同打开了一扇门，全国各地一系列司法实操紧随其后，纷纷落地。

上海市法学会未成年人法研究会副秘书长田相夏认为，这充分体现了国家对于未成年人保护的决心，也是对于儿童最大利益原则的具体贯彻。“作为特殊法的未成年人保护法优于刑法的一般保护，在适用法律明确性上，有了很大进步。”

专家表示，落实“从业禁止”，是对师德严重违规问题的“零容忍”。从2015年刑法修正案（九）到2020年修订未成年人保护法，均规定了“从业禁止”。2022年11月三部门联合出台《意见》，则是对法律进一步落地落实给出的有力支撑。

“借助这次《意见》出台对以往制度落实中遇到的难点及瓶颈问题梳理思考，完善机制措施，使‘从业禁止’利剑的作用在保护未成年人过程中最大限度地发挥出来。”专家说。

一位律师表示，从早些年的司法实践看，未成年人受侵害的情况的确不容忽视。最高检发布的《未成年人检察工作白皮书（2021）》显示，2021年，检察机关起诉涉嫌强奸未成年人犯罪17917人，起诉涉嫌猥亵儿童犯罪7767人，起诉涉嫌强制猥亵、侮辱未成年人犯罪2167人。

“同时，性侵害未成年人犯罪的再犯率也处于较高水平。根据一项对2006年至2016年9070名性犯罪人员的再犯罪统计发现，10年中有1176人再次实施性犯罪，整体再犯率为12.8%，其中猥亵儿童的性犯罪再犯率为12.67%。”这位律师说。

李晓霞认为，对那些有过侵害未成年人记录的人来说，他们不一定能悔改得非常彻底，所以，进行“从业禁止”，的确可以预防这些人给孩子们带来的危害和影响。

“从业禁止”规定早已有之。最早见于2015年11月1日正式施行的刑法修正案（九）。该修正案新增第37条之一规定，法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，对因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年。

一位律师说，此时的“从业禁止”还是一项普遍适用的制度，并非只针对未成年人保护。但“从业禁止”制度由此被迅速应用于未成年人保护措施中，增强了未成年人保护的力度和实效。

2020年10月，新修订的未成年人保护法在该法新增的第62条作出明确规定，密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。

同时规定，密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。这意味着，法律从用人单位的角度，对未成年人密接行业人员的禁业进行了更严格的规定。

2021年6月1日，教育部出台《未成年人学校保护规定》，对学校聘用人员再次提出严格要求。明确规定学校应当严格执行入职报告和准入查询制度，不得聘用受到剥夺政治权利或者因故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的人员以及因卖淫、嫖娼、吸毒、赌博等违法行为受到治安管理处罚的人员。可以说，这是对未成年人密接行业人员禁业要求的又一次强化。

2022年，对未成年人的保护继续加力。是年11月15日，最高法、最高检、教育部联合出台《意见》，对未成年人密接行业人员的禁业要求又上了一个新的台阶。《意见》按照最有利于未成年人保护的原则，协调了刑法第37条之一与未成年人保护法第62条的关系，明确了教职员工实施性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪的，法院应当依照未成年人保护法第62条，判决禁止其从事密切接触未成年人的工作，即终身不得从事密切接触未成年人的工作。由此，“终身禁业”这一震慑性规定也正式亮相。

专家指出，法律之雷霆不单单在于严惩，惩恶是为了扬善，划定警戒线的意义更在于弘扬正气。从2015年刑法修正案（九）新增设“从业禁止”开始，到修订未成年人保护法，再到教育部出台《未成年人学校保护规定》以及三部门新近联合出台《意见》，一条条法律红线的划定，搭建起未成年人保护的“隔离带”和“防火墙”，不仅有力震慑了不法分子，也在不断明确保护未成年人权益的底线，持续织密了预防针对未成年人犯罪的保护网。

“从业禁止”立法目的主要是为了实现对特定职业犯罪分子的特殊预防，防止该群体再次犯罪，从而达到保卫社会安宁的效果。

“但涉及未成年人，这项制度过去的适用仍存在不足的问题。”公益组织“女童保护”发起人孙雪梅说，过去，禁业制度主要是以刑法为依据，刑法修正案（九）第37条之一规定了从业禁止的期限为三年至五年。同时也规定了其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定。虽然后来未成年人保护法作出修订，新增第62条，明确针对密切接触未成年人的工作规定了终身禁业制度，但在法律适用上仍不够明确。

比较明显的例子是，有的案子在处理时，直接适用了教师法的规定。教师法第14条的规定是，受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格。

专家说，出现这种情况，多是因为对法律条款的认识不一。有的认为，有了教师法，就不再需要单独作出“从业禁止”了；也有的认为，二者并不冲突，可以互相补充。

法律从业人员李英峰曾撰文表示，刑法规定的“从业禁止”制度具有宽泛性，并非针对未成年人性侵犯案件的专门条款。涉及性违法犯罪人员的从业限制是一项系统工作，既涉及法院，也涉及教育、检察、卫生、人社劳动监察等部门，且“从业禁止”的启动前缀是“可以”，而非“应当”或“必须”，所以执行中缺乏强制性。

2022年11月，最高法、最高检、教育部召开的《意见》新闻发布会对此类现象有过回应。相关部门负责人表示，在未成年人保护法修订后，对于如何协调刑法第37条之一与未成年人保护法第62条的关系，对符合未成年人保护法第62条规定情形的人民法院在判决中是否作出、如何作出从业禁止的决定，是存在不同认识的，实践中判法也不一致，有的甚至对本应终身禁业的情形只判处了一定期限禁业，因而引发社会议论。

这次《意见》规定，法院应根据具体情形，依据不同法律条款，可作出差异化判决。比如，对于教职员工实施性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等特定犯罪的，明确依照未成年人保护法规定，判决“禁止其从事密切接触未成年人的工作”。

换言之，涉及未成年人问题的禁业期限，这次打破了原来三年至五年的局限，“终身禁业”情形今后将是一种常态。

研究人员表示，随着《意见》的落实，“从业禁止”的适用将更加充分。担负未成年人保护职责的法院、检察院，要充分发挥司法能动作用，多发现线索，多办理案件，持续加大对侵害未成年人犯罪行为的打击力度，通过多办案和办有影响的案件，发挥典型案件示范带动作用，让制度的震慑力真正体现出来。

实行“从业禁止”，就是要把“大灰狼”挡在校门外。不管刑法修正案（九），还是未成年人保护法，针对密切接触未成年人的工作所规定的禁业制度都具有很强的针对性，其不仅限制犯罪人员的再犯行为，而且也对相关行业从业人员提出明确的警示。

“这次出台的《意见》，明显特点是把这方面的‘防火墙’加厚了。”北京一位检察官说，《意见》针对教育部门无法及时掌握教职员工犯罪判决结果的问题，在第5条明确规定：教职员工犯罪的刑事案件，判决生效后，法院应当在30日内将裁判文书送达被告人单位所在地的教育行政部门；必要时，教育行政部门应当将裁判文书转送有关主管部门。因涉及未成年人隐私等原因，不宜送达裁判文书的，可以送达载明被告人的自然情况、罪名及刑期的相关证明材料。

那么，实践中如何确保法院对从业禁止的判决落到实处，避免犯罪的教职人员隐瞒身份继续从事相关职业呢？《意见》从健全工作机制、强化工作衔接方面也提出了明确要求。

《意见》规定，法院判决生效后，要确保裁判文书及时送达教育行政部门，教育行政部门应当按规定及时作出收缴犯罪教职员工教师资格证书等后续处理；检察院应当就落实情况进行监督；对于有关单位未履行犯罪记录查询制度、从业禁止制度的，法院、检察院应当向有关单位提出建议等。

这样，从裁判文书送达到后续处理，再到监督落实，环环相扣的机制就能较好地保证制度执行。

对于如何理解和适用“30日内将裁判文书送达被告人单位所在地的教育行政部门”问题，最高法研究室主任段农根表示，30日的送达期间是综合地方法院和教育行政部门意见设定的，既充分考虑了法院的工作实际，也保障了教育等行政主管部门能够及时掌握教职员工犯罪的判决结果，及时做出后续处理。

教育学者熊丙奇认为，设定30日这样一个期限，有利于及时送达裁判文书，也有利于犯罪教职员工所在单位、主管部门依照未成年人保护法、教师法等法律法规给予相应处理、处分和处罚，更重要的是，有利于从业禁止制度的落实。

研究人员表示，存在性侵等侵害未成年人行为的违法犯罪人员，往往具有严重的社会危险性，再犯的时间和地点更具随意性和不特定性。

为了遏制这种情况的发生，近年来，相关主体和各地配合落实禁业制度，探索建立了侵害未成年人违法犯罪人员数据库及查询机制，实践中发挥了积极作用。

如上海市闵行区几年前在全国首创涉性侵害违法犯罪人员“黑名单信息库”做法，年均对1000余名拟招录人员开展入职查询，并对相关行业的1.4万余名在职人员进行筛查。

浙江省宁波市鄞州区2019年以来对当地1万多名从事未成年人相关职业的人员进行过查询。一些培训机构的老师听闻有关部门要进行查询时就主动离职了。

专家表示，硬性规定入职审查，可以有效降低性侵等风险。2019年，最高检印发《2018—2022年检察改革工作规划》，明确提出要建立健全性侵害未成年人违法犯罪信息库和入职查询制度。

2020年8月20日，最高检、教育部、公安部印发《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》，明确提出联合建立信息共享工作机制，由教育部统筹、指导各级教育行政部门及教师资格认定机构实施教职员工准入查询制度，由公安部协助教育部开展信息查询工作，由最高检对相关工作情况开展法律监督等。

2020年10月17日，入职查询上升到国家法律。全国人大常委会修订的未成年人保护法第62条规定，密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否有违法犯罪记录进行查询，通过查询或者其他方式发现其工作人员具有违法犯罪行为的，应当及时解聘。

为落实这一制度，最高检督促教育部开展教职员工准入查询性侵违法犯罪信息试点工作，在国家未保委领导下开展密切接触未成年人行业入职查询制度建设。

黑龙江省检察院联合省公安厅、教育厅对2825个校外培训教育机构、22373名教职员工进行入职查询排查，核查出有违法犯罪记录人员102人，依法予以处理。内蒙古自治区通辽市检察院联合市教育局、公安局在全市范围开展教职员工入职查询专项活动。对全市52479名教职员工是否存在性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪信息进行查询，筛查出2名有相关违法犯罪记录的教师，依法依规进行了妥善处理。

据介绍，制度实施以来，全国各地检察机关已推动密切接触未成年人行业开展入职查询2000余万人次，解聘有前科劣迹人员6000余人。

一些学者和代表委员对此给予称赞。十四届全国人大代表、重庆谢家湾学校党委书记刘希娅认为，建立侵害未成年人犯罪资料专项信息库并在全国范围内实现跨省市、跨区域联网和实时更新，实现跨区域查询犯罪记录，能够解决犯罪嫌疑人异地流窜等问题。

曾任十三届全国人大代表的上海市委常委、浦东新区区委书记朱芝松也认为，用好违法犯罪人员数据库，在全国范围内禁止此类人员从事涉未成年人工作，对做好预防犯罪工作，有效保护未成年人合法权益意义重大。

另一位曾任十三届全国人大代表的国电黑龙江省双鸭山发电有限公司化学分场青工组组长张海英表示，要通过违法犯罪人员信息查询，对有劣迹和受过处罚的教职人员，禁止其再从事与教育相关的职业。

专业人员表示，做好入职审查工作，重要的是用人单位要有强烈的审查意识。密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。同时，用人单位还应当每年定期查询，发现工作人员有上述行为的，应及时解聘。

上海市检察院检察官吴燕等表示，入职审查是从业禁止制度落实中特别重要的环节，“从业禁止”能不能落实好，关键要看监督制约做得如何。对于未执行相关规定的单位或个人，要进行通报。因用人单位失职造成严重后果的，追究相应主管人员和直接负责人的责任。对拒不落实或有弄虚作假行为的，应依法予以行政处罚甚至刑事处罚。

法律的制定和执行，多是在冲突的价值间作出的一种选择。北京工商大学法学院副院长俞亮表示，《意见》根据最有利于未成年人的原则，从实操角度化解了法律适用当中的许多争议，细化了“从业禁止”工作流程，对解决眼前遇到的问题非常有用。

但从长远看，“从业禁止”想要走得好、走得稳，有一个问题不能不重视，就是“如何平衡终身从业禁止制度与犯罪记录封存制度之间的矛盾”。在俞亮等学者看来，这是落实“从业禁止”的关键问题。

2022年5月，最高法、最高检、公安部、司法部联合发布的《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》（以下简称《办法》）开始施行。根据《办法》规定，犯罪时不满18周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚以及免予刑事处罚的未成年人的犯罪记录，人民法院应当封存。而对犯罪记录被封存的未成年人，人民法院应当在送达未成年人犯罪记录封存通知书时，告知其具有免除犯罪记录报告义务的权利，对其请求出具无犯罪记录证明的，应当予以协助。

俞亮认为，《办法》与终身从业禁止制度所强调的对被害者的保护不同，犯罪记录封存制度强调的是对未成年犯罪者的保护，为未成年人融入社会提供保障。

“假设一个人14岁时因实施性侵害被判处三年有期徒刑。成年之后，这个人大学毕业想去应聘教师一职。这时，是应该适用犯罪记录封存制度，免除该人的报告义务？还是应该适用从业禁止制度，对其终身从业禁止？”俞亮认为，两者之间的矛盾如何解决？是不是应该规定例外情况？如果规定例外的话，应该是封存记录有例外，还是终身从业禁止有例外？这些问题都需要好好研究给出办法。

学者表示，除了“禁业”与“封存”存在矛盾之外，“禁业”与其他法律、法规如何竞合、平衡，也要认真研究。

比如，教师法第14条规定，受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已取得教师资格的，丧失教师资格。

对此，湖北省武汉市黄陂区检察院检察官朱惠颖认为，当法律、法规内容发生竞合时，建议可由法院根据相应法律、行政法规的规定，对行为人作出宣告从业禁止的决定。当其他法律、行政法规中的从业禁止的内容和期限超出了刑法中的从业禁止的边界时，可“从其规定”，如此可以更好地实现从业禁止制度的初衷。

值得注意的是，为消除法律法规适用疑惑，《意见》第6条规定，教职员工犯罪的，人民法院作出的判决生效后，所在单位、教育行政部门或者有关主管部门可以依照未成年人保护法、教师法、教师资格条例等法律、法规给予相应处理、处分和处罚。符合丧失教师资格或者撤销教师资格情形的，教育行政部门应当及时收缴其教师资格证书，避免有关人员继续持证上岗。

归根到底，保护未成年人不是一个部门的事，大家共同作用，各部门一起努力，才能把这项工作做好。

中国政法大学副教授于冲表示，《意见》明确了主责机构及其职责分工，法院刑事判决与犯罪教职员工所在单位、主管部门之间的处理关系，这些都为法律关于教育职业的从业禁止实施提供了更多可行性。

“重要的是，《意见》激活了法院、检察院、所在单位、教育行政部门或者有关主管部门等不同主体保护未成年人的法定职能，进一步完备了我国保安处分制度的体系。”一位专家说。

学者柳宇霆认为，《意见》实际打出的是一套组合拳，可以凝聚各方力量。比如，相关的联动配套措施在《意见》中有明显的体现，不仅厘清了部门间的关系，也打通了刑法与未成年人保护法、教师法、教师资格条例等法律、法规的链路。

北京千千律师事务所律师吕孝权表示，落实从业禁止，需要家庭、学校、社会、司法四位一体，需要各方主体从监管、教育、宣传、帮扶等方面共同发力，各司其职。只有各层面都负起责任，相互配合，才能形成保护合力。

吕孝权认为，在司法方面上，为达到良好的预防效果，司法部门应定期开展法治教育，有效堵住实施性侵的渠道，降低实施性侵的概率。同时，要对性侵者进行严惩，除了刑罚等常规惩罚措施，还应该开发一些非常规措施，比如对性侵者实施从业限制的替代性措施等。

“同时，案发后，相关部门尤其不能让受害者及其家属独自面对侵害，法律援助、心理救助及社会救助等措施都要及时落实到位。”吕孝权说。

专家表示，保护未成年人少受或免受侵害，任何人都不应置身事外，国家与社会力量都有义务参与其中并积极作为。

法律人士建议，应该把从业禁止的执行，依照规定交由公安机关来做。被禁止从事相关职业的人违反法院判决的，由公安机关依法给予处罚；情节严重的，可以按照拒不执行法院判决、裁定罪给予处罚。

同时，检察院要对从业禁止和禁止令执行落实情况进行监督，发现有单位未履行的，检察院应及时向有关单位提出建议。

记者了解到，下一步，最高法、最高检和教育部将强化监督指导，加大对侵犯未成年人权益各类犯罪的惩治力度，指导各级法院、检察院和教育行政部门健全、细化工作机制，探索、完善符合当地工作实际的衔接办法和流程，并确保裁判文书及时送达教育行政部门。

同时，三部门将引导广大群众和用人单位自觉落实从业查询制度要求，坚决防止被禁业人员再次进入教职队伍。对于未履行犯罪记录查询、从业禁止制度的单位，将及时提出建议，推动未成年人司法保护、学校保护和社会保护协同发力，共筑未成年人保护立体屏障。教育行政部门还将根据法院判决情况及时做出处理，确保教师队伍师德师风建设成效。

“终身从业禁止令从无到有，具体执行也离不开全社会的严格监督。对于任何胆敢试图铤而走险的不法分子，一经发现需要社会各界的监督举报，才能让从业禁止落在实处，不给坏人留下可乘之机。”法律人士说。